Ricorso della regione Emilia-Romagna in persona del presidente
della giunta regionale rappresentata e difesa dall'avv. Alberto
Predieri e presso il suo studio in Roma, via Nazionale n. 230,
elettivamente domiciliata per procura a margine rilasciata in forza
della deliberazione n. 762 del 7 marzo 1989 della giunta regionale
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per l'annullamento
degli artt. 2, primo e secondo comma, e 4, secondo comma, della legge
1 febbraio 1989 n. 37, contenimento della spesa sanitaria.
1. - La norma posta dall'art. 2, primo comma, della legge 1
febbraio 1989, n. 37, sul contenimento della spesa pone un tetto per
le prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento esterno
il cui sfondamento non e' dichiaratamente posto a carico dello Stato
o del fondo sanitario nazionale, quindi, di necessita', e' a carico
delle regioni. Le quali vengono penalizzate per un comportamento di
superamento delle spese di convenzionamento rispetto alla spesa
dell'anno precedente maggiorata secondo le statuizioni del comma
predetto, come se la spesa fosse da loro governabile, mentre essa e'
indipendente. Ne' alle regioni sono attribuiti poteri che consentano
di effettuare quegli interventi che potrebbero portare al
contenimento. Si lede, in tal modo, l'autonomia regionale tanto sotto
il profilo degli artt. 117 e 118 della costituzione quanto sotto
quello dell'art. 119, addossando alle regioni un carico irragionevole
e ingiustificato, con una violazione dei canoni di ragionevolezza
riconducibili all'art. 3 primo commma cost. e imponendo un impiego
delle risorse finanziarie attribuite alle regioni in violazione dei
principi degli artt. 117, 118 e 119 o di nuovo dell'art. 3 della
Costituzione nell'aspetto ora ricordato.
2. - La relazione alla Camera dei deputati 3198, X legislatura,
riconosce che di per se' la misura contenuta nel ricordato primo
comma dell'art. 2 appare "velleitaria perche' opera sugli effetti
delle decisioni tecniche dei medici e non sul momento della
assunzione delle decisioni" aggiungendo, per cercare di salvarla, che
essa dev'essere considerata nel contesto di altre misure, "la lettura
ottica delle ricette che consente di valutare il comportamento dei
medici" "la funzione di ispettorato, che consente all'amministrazione
centrale di intervenire tempestivamente nelle situazioni di consumi
abnormi". Se questo fosse vero, non si vede perche' dovrebbe far
carico alle regioni che non sono l'amministrazione centrale, di dover
pagare con i fondi ad esse assegnati le insufficienze
dell'amministrazione centrale. Nella realta', non si vede come anche
l'amministrazione centrale possa intervenire: si puo' aggiungere che
e' difficile vedere chi possa intervenire nell'arco di un esercizio,
tanto meno modificando i piani come pare suggerire la relazione
governativa. E' evidente anche ad un osservatore frettoloso che
perche' si formi la catena produzione del fenomeno distorsivo -
derivante dalle decisioni tecniche dei singoli medici - percezione
del fenomeno - verifica - predisposizione del rimedio correttivo
(posto che rimedi vi siano, e sicuramente non nell'ambito dei poteri
regionali). non bastano dieci mesi; cosicche' l'addossare ai fondi
regionali alla fine del 1989 l'aggravio derivante dalle eventuali
decisioni dei medici, dagli eventuali mancati accertamenti e via
dicendo non trova nessuna ragionevole motivazione o spiegazione.
Essa manca ancor di piu' se teniamo conto delle decisioni della
Corte. La quale nella sentenza n. 245/1984 (punto 11 in diritto) dopo
aver passato in rassegna le competenze delle regioni, in materia
sanitaria concludeva "senonche' nessuna di queste competenze basta a
far concludere che le Amministrazioni regionali portino dunque
l'effettiva responsabilita' degli eventuali disavanzi delle unita'
sanitarie locali. Assunti del genere sono oltretutto smentiti dalla
considerazione che la parte essenziale della spesa sanitaria ed
ospedaliera non puo' non gravare sullo Stato - come e' confermato dal
susseguirsi dei fondi speciali di cui si e' fatto cenno - per
l'evidente ragione che il diritto alla salute spetta egualmente a
tutti i cittadini e va salvaguardato sull'intero territorio
nazionale. Non e' pertanto causale che la spesa in questione sia
prevalentemente rigida e non si presti a venir manovrata, in qualche
misura se non dagli organi centrali di governo. E' appunto l'esigenza
di pari trattamento, sottesa all'intera riforma sanitaria, che spiega
per quali motivi le singole regioni non possano - almeno di regola -
incidere sulla spesa farmaceutica e sugli altri oneri derivanti dalle
prescrizioni mediche, sui ricoveri ospedalieri, sullo stato giuridico
ed economico del personale dipendente dalle unita' sanitarie locali,
sul regime del personale a rapporto convenzionale, sugli stessi
acquisti dei beni e dei servizi indispensabili per il funzionamento
delle unita' sanitarie locali".
"E' soltanto lo Stato che dispone - proseguiva la Corte - ancora
una volta, della potesta' di circoscrivere in tal senso la spesa, per
mezzo dell'introduzione di tikets o con il ricorso ad altre analoghe
misure di contenimento. In breve, gran parte della spesa sanitaria si
forma indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle stesse
deliberazioni degli organi di gestione delle unita' sanitarie
locali)".
Aggiungeva la Corte (a proposito dell'art. 29 della legge
finanziaria 1984 impugnata ma a maggior ragione puo' essere detto di
quella qui denunziata) che "di questo dato l'art. 29 non tiene il
minimo conto, imponendo comunque alla Regione il ripiano del
disavanzo, quali che siano i fattori che lo abbiano prodotto".
Pertanto la Corte dichiarava l'illegittimita' della norma che
addossava alle regioni il disavanzo dovuto ad attivita' delle unita'
sanitarie locali.
Dopo che la Corte era pervenuta a quelle conclusioni, i poteri
delle Regioni non sono aumentati, casomai, sono stati erosi;
cosicche' a maggior ragione i presupposti da cui muoveva la
conclusione della sentenza restano validi, e utili nel caso in
questione.
3. - Con la norma dell'art. 2, secondo comma, con la quale al
Ministro vengono attribuiti poteri di introdurre qualsivoglia misura
di ogni genere o tipo, senza specificazione di criteri, viene
stavolto l'ordine delle competenze in violazione del principio di
legalita' riaffermato dalla Corte nella sentenza n. 150/1982, con una
irragionevole violazione del sistema del servizio sanitario
nazionale, che viene modificato in modo episodico e disorganico per
sostituire a quello vigente un mosaico di poteri affidati al Ministro
per intervenire nelle scelte di merito, nel coordinamento (art. 2,
secondo comma, lett. b), nelle prescrizioni per la diagnostica, nella
razionalizzazione della diagnostica strumentale e via dicendo.
Le misure, che vengono attribuite al Ministro, non sono
riconducibili a nessun tipo individuato dalla legge e a nessun tipo
individuabile, con un riferimento talmente generico che puo'
comportare qualsiasi atto. Cosicche' sono pensabili tanto
provvedimenti che il Ministro assuma caso per caso (e in questa
ipotesi vi e' un nuovo aspetto di invasione delle competenze
regionali) con stravolgimento dei criteri e principi basilari del
sistema che non consente all'apparato di governo centrale
provvedimenti di dettaglio che spettano agli enti istituzionalmente
preposti alle funzioni e gestioni amministrative, quanto atti
normativi o paranormativi o pseudonormativi sul genere di schemi,
moduli, di cui l'esperienza di sfilacciamento della riforma sanitaria
fornisce esempi continui (e anche in questa ipotesi vi e' invasione
delle competenze regionali sotto un diverso profilo) quanto,
addirittura misure repressive o sostitutive o sanzionatorie. Lo fa
sospettare l'ambigua formula "misure finalizzate alla definizione, da
parte delle regioni delle attivita' di day hospital alternative alla
degenza ospedaliera, all'effettuazione di indagini strumentali e di
laboratorio che di norma esulano dalla competenza delle strutture
pubbliche extraospedaliere" collegata ad un decreto ministeriale,
peraltro illegittimo, che contiene previsioni di interventi
sostitutivi.
4. - L'art. 4 poi (che mancava nel decreto-legge 30 dicembre 1988,
n. 546, che ha originato la legge n. 39/1989), sotto la rubrichetta
"misure in materia di attuazione del contratto di lavoro", disciplina
nel secondo comma il potere di accesso disposto dal Ministro della
Sanita' integrandolo con la potesta' di effettuare ispezioni sulla
attuazione del piano sanitario e per la vigilanza della gestione
della unita' sanitarie locali.
L'irragionevolezza della norma viene sottolineata dalla confusione
fra contenuto e finalita' dichiarate, essa somma ed e' il mezzo in
cui si estrinseca la violazione dell'art. 117 e 118 della
Costituzione e del resto si riconduce al modo di introdurre modifiche
alla legge sanitaria a pezzi e bocconi, mascherati da "contenimento
di spesa" anche se con la spesa non hanno nulla in comune
disattendendo, ancora una volta, i moniti della Corte. Essa nella
sentenza n. 284/1985 diceva: "conclusivamente tuttavia, la Corte deve
ancora rilevare come l'intera vicenda delle impugnazioni regionali
concernenti le 'disposizioni in materia sanitaria' valga a comprovare
l'esigenza che il Parlamento riconsideri organicamente l'ordinamento
e snellita - secondo lo schema predisposto dal Ministro della sanita'
- l'organizzazione interna delle unita' sanitarie locali. Occorre,
del pari, che si faccia chiarezza nell'attuale intreccio delle
competenze, spettanti ai vari tipi di apparati corresponsabili in
materia, evitando in particolar modo l'eccessiva moltiplicazione dei
centri di autonomia, sia pure attuata nel formale rispetto della
Costituzione. Ed e' ben chiaro, d'altronde, che non servono allo
scopo le leggi finanziarie, ne' gli altri provvedimenti di carattere
urgente o comunque contingente: la' dove sono in gioco funzioni e
diritti costituzionalmente previsti e garantiti, e' infatti
indispensabile superare la prospettiva del puro contenimento della
spesa pubblica, per assicurare la certezza del diritto ed il buon
andamento delle pubbliche amministrazioni, mediante discipline
coerenti e destinate a durare nel tempo".
5. - Con la norma contenuta nell'art. 4 viene invasa una sfera
riservata alla regione in cui lo Stato puo' intervenire al livello
del coordinamento, non mai dettando norme di dettaglio in materia di
competenza regionale, da disciplinare con legge regionale, ne'
assumendo poteri di amministrazione attiva (se tale e' da considerare
la vigilanza) ne' inventando forme inammissibili di controllo che
vanno a sovrapporsi a quelle tipizzate dalla costituzione, oppure
tentando di risuscitare in modo obliquo (addirittura ricorrendo al
travestimento) una disposizione dell'art. 192 del testo unico 27
luglio 1934, n. 1265, che era stato abrogato dal mutamento
istituzionale sancito dal d.P.R. n. 616/1977 e dalla legge n.
833/1978 come del resto, e' riconosciuto particolarmente dall'art. 49
della legge n. 833/1978 e dall'art. 27, terzo comma, del d.P.R. n.
616/1977.
La violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione si realizza
violando altresi' l'art. 97 della Costituzione, sovrapponendo
competenze, in modo contrario alla logica del sitema. Essa da un lato
esclude che il Ministro sia il superiore gerarchico delle unita'
sanitarie locali, come delle regioni, e, dall'altro, articola il
piano nazionale sanitario in piani regionali, demandando allo stesso
piano caratterizzato da paricolari procedimenti che assicurano (fra
l'altro) la presenza delle regioni di detrminare le procedure per la
verifica dell'attuazione del piano (art. 53, lett. i) della legge n.
833/1978) e determinare il concatenamento dei piani.
Le attivita' di vigilanza direttamente previste nell'art. 4,
secondo comma (e le verifiche indirettamente previste) sono di due
tipi. Il primo e' quello di attuazione del piano sanitario nazionale.
Questo piano notoriamente non esiste e ad oggi a undici anni dalla
emanazione della legge istitutiva del servizio sanitario appartiene
al mondo dei fantasmi. Se pero' esso esistesse, la sua articolazione
in piani regionali, come abbiamo detto, non consentirebbe vigilanze
limitate al solo piano ma comporterebbe una vigilanza estesa ai piani
attuativi del piano nazionale, e quindi, un ulteriore invasione delle
competenze regionali.
Il secondo tipo di vigilanza e di verifiche riguarda la gestione
delle unita' sanitarie locali, con una indeterminatezza di oggetto
per il mancato riferimento a norme, fatti, programmi singoli, perche'
"gestione" vuol dire l'intera attivita' si ha generico conferimento
di una potesta' che non e' affatto "funzionale a scelte operate dalla
legge" (come esigeva la sentenza Corte costituzionale n. 64/1987,
punto 7, in diritto) perche' la potesta' e' completamente libera e
pertanto illegittima (Corte costituzionale n. 64/1987, punto 7, in
diritto).
L'assoluta genericita' delle previsioni appare tanto piu' grave
stando alle dichiarazioni rese dallo stesso ministro protempore Carlo
Donat Cattin alla XII commissione della Camera bollettino commissioni
13 novembre 1988 p. 13, secondo cui la "previsione potra' dare un
segnale anche se e' consapevole che l'effetto di contenimento della
spesa sara' modesto"; con cio' appalesando il divario fra i fini
dichiarati dalla norma del secondo comma dell'art. 4 introdotta
all'ultimo momento, non certo per un organico disegno volto a
raggiungere scopi individuati, "misure di attuazione dei contratti di
lavoro", i fini dichiarati dalla legge n. 37/1989 "Contenimento della
spesa sanitaria" e la realta' di una norma che introduce poteri di
totale e incontrollata discrezionalita' in tutta l'amministrazione
attiva per esercitare poteri che non contengono la spesa, ne' si
propongono di contenerla, ma il cui esercizio e' lasciato alla
discrezionalita' incontrollata, cioe' all'arbitrio del Ministro.
Con tale formula, per di piu', si e' sovrapposto un altro potere
di amminitrazione attiva (se tale e' quello di vigilanza) ai poteri
istituzionali delle regioni, violando le loro competenze e violando
il principio di legalita' o sovrapponendo un controllo (se tale e' la
vigilanza) al sistema di controlli, previsti dagli artt. 125 e 130
della Costituzione con violazione del combinato disposto dagli artt.
117 e 118 e dagli articoli ora ricordati.
6. - Il conferimento del potere di ispezione previsto nel
ricordato secondo comma dell'art. 4, in quanto connesso a quello di
vigilanza, e' viziato per le ragioni gia' accennate. Se pero' si
volesse sostenere che la potesta' ispettiva non viene fatta derivare
da un potere gerarchico o di supremazia speciale - insussistente
tanto nella prima versione quanto nella seconda - ma dev'essere
considerata potesta' autonoma indipendente dalle competenze
dell'organo, configurandola come potesta' finale e non strumentale,
le conseguenze non rientrerebbero, lasciando anche da parte che tal
configurazione e' contraddetta, nel caso denunciato, dalla stessa
formulazione della norma che attribuisce un carattere strumentale
rispetto alla vigilanza, il conferimento della potesta' sarebbe
comunque lesivo dall'ordine delle competenze regionali, perche'
introdurrebbe un potere non riconducibile alll'indirizzo e al
coordinamento attribuiti allo stato, in quanto non servente o
strumentale, ma autonomo, perche' tale sarebbe l'ipotesi di partenza.
7. - Un'ulteriore lesione delle competenze regionali deve
ravvisarsi nell'introduzione di una sottrazione di duecentocinquanta
unita' di personale delle unita' sanitarie locali che viene comandato
dal Ministro della sanita' presso il Ministero medesimo invadendo una
area qual e' quella degli organici delle unita' sanitarie locali di
competenza regionale come a piu' riprese e' stato affermato dalla
Corte costituzionale.